DO PL Nº 07/2017: MUDANÇA NO CRITÉRIO DA COBRANÇA DA COSIP E SUAS IMPLICAÇÕES AOS MUNÍCIPES JOINVILENSES

Aportou na Câmara de Vereadores de Joinville a proposta de alteração do método de cálculo da COSIP – Contribuição Social Para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública, contida no projeto de lei nº 07/2017. Atualmente, a cobrança da COSIP é realizada considerando a metragem da frente dos imóveis, edificados ou não, critério adotado para definir o valor a ser pago pelo contribuinte. Pretende-se com a mudança na legislação, substituir o critério vigente, adotando como base o consumo de energia elétrica, para os imóveis edificados e para os não edificados manteria o critério atual, porém, aumentando o valor a ser pago pelo munícipe.

Neste arrazoado, visa-se esclarecer a COSIP e seus fundamentos constitucionais, finalizando com a apresentação de um comparativo singelo demonstrando na prática a mudança se, eventualmente, o PL nº 07/2017 for aprovado.

1. Breve Contextualização História e do Fundamento Constitucional

 A COSIP – Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública sucedeu a antiga TIP – Taxa de Iluminação Pública, que foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF), no inicio dos anos 2000. A Suprema Corte ao analisar a natureza jurídica da TIP, em face da prestação de serviço a que ela se propunha custear, entendeu que o critério da divisibilidade estava ausente, uma vez que para a regular instituição desta espécie tributária é preciso que se trate de “serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição” (art. 145, II – CRFB/1988).

O serviço de iluminação pública é um serviço universal, destinado a servir a coletividade em geral. Por esta condição não é possível individualizar o custo para cada cidadão, sendo, portanto, indivisível. Em face disto, o custeio deveria se dar por intermédio da arrecadação dos impostos, visto tratar-se de um tributo que tem como fato gerador uma “situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte” (art. 16 – CTN).

Com a declaração de inconstitucionalidade os Municípios e o Distrito Federal perderam significativa fonte de receita. Para supri-la seria necessário majorar os impostos de suas competências (IPTU, ITBI e ISSQN), impondo maior sacrifício ao cidadão.

Visando contornar a situação, o Legislador Constituinte derivado, por intermédio da emenda constitucional nº 39/2002, inseriu no texto da Constituição o artigo 149-A, o qual dispõe:

Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.

Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica.

Sem adentrar na discussão da inconstitucionalidade da COSIP, até por que ela está superada em sede da jurisprudência, cumpre dizer que sua natureza jurídica é de contribuição social, a qual é uma espécie tributária diferente das demais (Taxa, Contribuição de Melhoria, Impostos e Empréstimo Compulsório). Dentre os seus fundamentos está o escopo da solidariedade que cada cidadão possui com toda a coletividade, o qual foi invocado pelo Legislador Constituinte, em sede da EC nº 39/2002.

De acordo com o texto constitucional, as contribuições sociais são tributos destinados ao financiamento de gastos especiais. São verdadeiros instrumentos de atuação específica e são devidas em face de um benefício certo, individualizado e mensurável, assegurado aos Cidadãos.

Uma marcante característica desta espécie tributária é a afetação do produto da arrecadação à certa e determinada finalidade, implicando dizer que o valor cobrado é vinculado a um propósito específico e não pode ser utilizado para qualquer outro fim. Inobservado isto, ter-se-á a inconstitucionalidade da cobrança, por desvio da finalidade constitucionalmente definida.

A COSIP, necessariamente, obedecerá aos princípios constitucionais tributários da legalidade, da irretroatividade, da anterioridade e da noventalidade (art. 150, I, III – CRFB/1988). Ela pode ser instituída ou majorada, mas somente poderá ser arrecada a partir do ano seguinte.

Importante observar que o texto constitucional não dispõe de qualquer limitação material do âmbito de incidência, bastando que os recursos sejam atrelados ao custeio do serviço de iluminação pública. Cabe aos Municípios e ao Distrito Federal definir, nas respectivas legislações, os elementos indispensáveis à sua exigência (base de cálculo, contribuinte dentre outros), cuja legitimidade estará atrelada à sua finalidade. Para facilitar a arrecadação, admite-se a cobrança na fatura de energia elétrica.

1.1. Do Serviço de Iluminação Pública e Sua Finalidade

 A expressão “serviço de iluminação pública” não se limita ao consumo da energia elétrica necessária à iluminação dos logradouros públicos. Ela é abrangente e abarca tudo quanto necessário, aí incluindo-se a manutenção das redes elétricas, assim como sua ampliação ou modernização.

A iluminação pública tem como propósito ou finalidade à segurança, permitindo que os cidadãos exerçam seu direito de ir e vir com tranquilidade, ao passo que minimiza as ações dos delinquentes que, encobertos pelas sombras da noite, venham cometer crimes. Ruas iluminadas traz a sensação de cuidado e zelo.

2. Da Mensagem ao PL nº 07/2017

Como dito, a proposta enviada à Câmara de Vereadores visa mudar o critério que define a base para cobrança da COSIP, passando de metragem da testada do imóvel, para o total de energia consumida em cada unidade consumidora.

Na mensagem enviada ao Parlamento Municipal, o Poder Executivo observa que a atual prática está em desuso, pois não considera a capacidade contributiva do Cidadão, incorrendo em prejuízo à camada social mais carente. Muito embora sustente a manutenção da metodologia atual para os imóveis baldios, destaca que “o agente social que utiliza a iluminação pública é o indivíduo que habita e/ou usa cada edificação e não o imóvel propriamente dito.”

Para o Poder Executivo, o critério que ora se pretende adotar já é praticado em vários municípios, onde a principal vantagem é o rateio da COSIP de forma proporcional ao consumo de energia da unidade consumidora, preservando a capacidade contributiva de cada cidadão. Destaca que a atual sistemática é igualitária e afeta os pequenos consumidores. Sustenta ainda que, se aprovada a proposta, esta proporcionará alívio às classes menos favorecidas, bem como estimulará os pequenos empreendimentos.

3. Do Princípio da Capacidade Contributiva

Previsto no §1º, do artigo 145 da Constituição Federal, determina que os impostos, sempre que possível, terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte. Trata-se da qualidade pré-jurídica do indivíduo que o capacita a dispor de parcela dos seus rendimentos ou do seu patrimônio em favor das necessidades coletivas.

Juntamente com o princípio do não-confisco (art. 150, IV – CRFB/1988), traduz a expressão valorativa da participação tributária do contribuinte, a qual deve ser observada pelo Legislador quando da formação da lei tributária, chamando atenção para o respeito do mínimo vital do individuo, não podendo exceder sua força contributiva, ao ponto de comprometer sua sobrevivência ou seu patrimônio.

Isso significa dizer que ao governante, ao legislador e ao administrador tributário que não é lícito retirar do contribuinte valores excessivos, mas sim determinar valores justos, evitando a tributação confiscatória. Dentro desta dialética é preciso distinguir capacidade contributiva ou capacidade econômica da capacidade financeira.

A capacidade econômica se assenta nos rendimentos e na exteriorização do patrimônio e, como tal, habilita a imposição tributária e sujeita o cidadão à tributação. Se o indivíduo não tiver nenhum e nem outro, não será tributado. Já a capacidade financeira, diz respeito à disponibilidade de recursos líquidos para honrar o dever tributário. É possível que uma pessoa tenha a primeira, mas não tenha a segunda e também o inverso.

 4. Do Estudo de Caso Sob Enfoque do PL nº 07/2017

O caso que ora se apresenta é real e versa sobre um imóvel edificado, habitado por quatro pessoas, cujo terreno possui 247 metros quadrados e uma testada de 14,05 metros lineares, conforme consta no carnê do IPTU/2017. Como qualquer família, possui um ou dois televisores, geladeira, chuveiros, máquina de lavar ou secar e aparelho de ar condicionado. Nada além do comum.

A última fatura de energia elétrica (medição: 12/2016), desta unidade consumidora apresentou uma medição de 464 kwh, totalizando um valor a ser pago de R$ 269,07. O valor da COSIP presente na fatura é de R$ 10,68.

Diante disto, considerando as alterações pretendidas com o PL nº 07/2017, haveria alteração no valor da COSIP que esta unidade consumidora paga?

Ao compararmos a situação fática, teremos as seguintes situações:

1 – Se considerarmos o imóvel como não edificado – tributado pela testada:

Nota: de acordo com a proposta (art. 4º do PL), o imóvel paradigma estaria enquadrado na primeira faixa: De 01 a 30 m – R$ 19,24 por mês.

2 – Se considerássemos o imóvel como edificado – tributado pelo consumo:

Nota: de acordo com a proposta (art. 4º do PL), o imóvel paradigma estaria enquadrado na quinta faixa: De 201 a 500 kwh/mês – R$ 21,50 por mês.

 4.1. Do Aumento excessivo

 Sobressai a excessiva majoração do montante a ser recolhido, inexistindo qualquer justificava acerca disto. O Poder Executivo apenas justificou a mudança do critério, sustentando-a no princípio da capacidade contributiva. Contudo, pairam dúvidas sobre quais os motivos para o expressivo aumento.

A COSIP anualmente é atualizada monetariamente, conforme o índice inflacionário. E mais, até onde se sabe há superávit na arrecadação, não justificando assim o aumento, conforme demonstrado, sendo um na ordem 80,15% e outro no patamar de 101,31%.

Não são divulgadas notícias sobre a implantação de novas redes de iluminação pública ou mesmo de modernização do sistema. De igual forma é desconhecido o valor dos contratos das empresas que fazem a manutenção do sistema.

Estas são algumas inquietações que pairam sobre o vultoso aumento, o qual se revela desproporcional e não razoável, reclamando maior debate acerca do que se propôs.

É importante lembrar que a harmonização dos princípios da capacidade contributiva e do não confisco impõe, ao legislador ordinário, o uso moderado do poder de tributar conferido pela Constituição Federal. Exalta que ao exercê-lo deve fazê-lo de forma razoável e moderada, a fim de não impor sacrifícios desmedidos ao povo, o qual apenas deve suprir o tesouro público na medida das suas forças econômicas e financeiras, nada além.

4.2. Da Quebra da Isonomia Entre os Critérios – Conforme Estudo de Caso

A análise do caso revela ofensa ao princípio da isonomia tributária, uma vez que quando se compara a testada com o consumo, nos termos do PL, a Família seria compelida ao pagamento de uma COSIP mais elevada, num percentual de 11,75% acima.

OBS: Comparativo dos dois quadros acima.

Sabidamente, a iluminação pública se vincula aos aspectos da segurança pública, sendo que os imóveis sem edificações ou baldios são os que mais oferecem potenciais riscos, por possibilitar o acesso de delinquentes, servindo como verdadeiros covis para o cometimento de crimes. Em face disto, seu valor deve ser distribuído igualmente entre todos os cidadãos. Se assim é, qual a justificativa para o tratamento não isonômico, entre os critérios?

Inexiste na mensagem do Poder Executivo qualquer alusão a isto, reclamando especial atenção à isonomia dentre outros.

Ainda sobre a quebra da isonomia, ao que parece, a proposta privilegia, em determinadas situações, os especuladores de imóveis não edificados, ao passo que o tributa em valor inferior a certos contribuintes tributados com base no consumo, à exemplo do caso avaliado. Vale lembrar que imóveis ociosos não atingem o fim social da propriedade.

 4.3. O Problema do Critério Consumo

Para justificar a adoção do critério consumo, o Poder Executivo informou que a fórmula atual está em desuso, assim como não afere a capacidade contributiva. Sustentou que a proposta visa trazer justiça distributiva e desonerar as famílias de baixa renda.

É preciso lembrar que o princípio da capacidade contributiva se atrela a capacidade econômica do sujeito passivo, a qual se exterioriza por intermédio da renda e do patrimônio acumulado. Em nada se vincula aos dispêndios do cidadão, o qual muitas vezes é insolvente, não dispondo sequer de recursos financeiros para honrar suas dívidas.

Ainda que a jurisprudência venha caminhando pela constitucionalidade da adoção do consumo, tornando-o válido, há que se dizer o mesmo é injusto e compromete a capacidade financeira do cidadão, além da possibilidade de reflexos negativos ao Cidadão e ao Poder Publico Municipal.

Imaginemos que que no imóvel da unidade consumidora analisada, resida uma família e um dos membros venha a sofrer um gravíssimo acidente, perdendo sua capacidade laborativa e necessitando, para manutenção da sua vida, a instalação de equipamentos médico-hospitalares em sua residência. Fatalmente isto implicaria num considerável aumento no consumo da energia elétrica.

Pergunta-se: Esta Família continuará tendo capacidade contributiva ou capacidade financeira?

Certamente que capacidade contributiva poderá ter, em face do patrimônio. Contudo, poderá não ter capacidade financeira, em face da perda da capacidade laborativa, acarretando perda de renda e consequente aumento das despesas com o tratamento. Além de ver saltar o consumo da energia, também verá juntamente com ele o valor da COSIP. É justo este critério? É adequado e proporcional?

Se considerarmos que a unidade familiar tenha uma renda líquida, na ordem R$ 2.500,00 e gastou 464 kwh, sua capacidade financeira é uma. Contudo, se me decorrência da fatalidade passar a consumir, hipoteticamente, 800 kwh, além de ter o valor da fatura aumentada, terá o valor da COSIP  mais que dobrado, saltando de R$ 21,50 para R$ 46,00 por mês.

É perceptível a necessidade de ajustes, visto que está havendo confusão entre capacidade econômica com capacidade financeira, esta última suscetível de oscilação de acordo com a situação fática.

Sob a ótica do Poder Público, imaginemos que determinados cidadãos, proprietários de imóveis edificados e não habitados, requeiram à Companhia de Energia Elétrica o desligamento do fornecimento de energia. Como ficaria isto? O Município se absterá da cobrança? Os proprietários não serão contribuintes da COSIP, já que não possui consumo? Haverá perda de receita?

Não obstante, é preciso dizer que se o Poder Executivo pretende tornar a arrecadação mais justa e entende que deve buscar a capacidade contributiva do Cidadão, o critério mais adequado seria o valor venal dos imóveis, posto que este efetivamente exterioriza a capacidade econômica individual. Como dito, o consumo retrata a capacidade financeira de cada um e é impossível de verificação, uma vez que, para tanto, é necessário verificar as rendas ou dividendos dos proprietários.

A forma como o Poder Executivo pretende desonerar as Famílias de baixa renda e injusto. À bem da verdade o que efetivamente está ocorrendo é a oneração de outros, pela simples transferência do encargo dos supostos contribuintes hipossuficientes, sendo preciso lembrar que os demais contribuintes, por sua vez, já recolheram seus impostos na medida das suas capacidades contributivas.

Nesta esteira, o mais adequado seria a concessão de isenção, a exemplo do que ocorre com o IPTU, para os proprietários de um único imóvel, cuja renda familiar não ultrapasse a dois salários mínimos.

É certo que o custo do serviço de iluminação pública deve ser partilhado igualmente por todos os cidadãos. Contudo, é injusto o Governo fazer benefício com o chapéu alheio, pois é isto que acontecerá, conforme se extrai da mensagem que capeia o citado PL, na medida em que induz e deduz que o consumo exterioriza a capacidade contributiva do cidadão, quando na verdade apenas demonstra a capacidade financeira da família.

Por analogia podemos compara o caso a tarifa do transporte coletivo urbano, onde se discute a isenção da mesma aos estudantes. Analogamente é a mesma situação. Se o Poder executivo deseja conceder o benefício não poderá fazê-lo à custa da permissionária. Deve ele subsidiar por intermédio da arrecadação dos impostos, uma vez que esta espécie tributária possui a função de custear a máquina pública em geral e, especialmente, aqueles serviços universais não custeados por outros tributos, como no caso do serviço de iluminação pública à cargo das famílias hipossuficientes.

Como é perceptível, o consumo é injusto e poder acarretar outros problemas, inexistentes à luz do atual critério.

5. Considerações Finais

Como visto, o princípio da capacidade contributiva se atrela a capacidade econômica do cidadão, a qual se exterioriza por intermédio das rendas, dos dividendos e do patrimônio, autorizando a incidência tributária dentro de certos limites e obsta que o Ente Tributante exija tributos além da força contributiva, comprometendo o patrimônio e a capacidade financeira do contribuinte.

Ao sustentar a necessidade de alteração na forma de cobrança da COSIP, o Poder Executivo afirmou que o consumo da energia seria aquilo que melhor espelharia a capacidade contributiva do cidadão e, como tal, seria o mais justo para distribuir o custeio do serviço de iluminação pública, assim como desonerar as famílias menos favorecidas.

Contudo, nos termos da análise dos valores no caso estudado, verificou-se que haverá vultoso aumento sem a devida justificativa. Vê-se também ofensa ao princípio da isonomia, uma vez que na simulação, com os dois critérios (imóvel não edificado x consumo), observa-se que, pelo consumo, a família pagaria mais tributo, num percentual 11,75% à maior.

Constata-se, ainda, que o Poder Executivo pretende desonerar as famílias menos favorecidas à custa dos demais cidadãos, quando as mesmas deveriam ser subsidiadas pela arrecadação dos impostos, visto que tal ônus é da coletividade e não deste ou daquele contribuinte, sendo que os impostos são destinados para tal fim, naquilo que se denomina de justiça distributiva, onde quem manifesta maior capacidade contributiva deve pagar mais.

Também ficou evidenciado que o critério consumo não espelha a capacidade contributiva. Ele se atrela, quando muito, à capacidade financeira, a qual pode ser maior ou menor para este ou aquele cidadão, não representando critério adequado para mensurar a quantificação da COSIP, ainda que a jurisprudência venha reconhecendo sua validade. Somente o valor venal do imóvel melhor espelharia a capacidade econômica do contribuinte, jamais o custo do consumo da energia de cada unidade consumidora.

Pelo todo exposto, cumpre aos Vereadores joinvilenses o dever de minuciosamente analisar a proposta apresentada, especialmente, em razão de neste singelo escrito estar evidenciado alguns dos possíveis futuros problemas. Particularmente é preciso aprofundar a análise do PL nº 07/2017, notadamente em função de que a arrecadação somente se iniciará, se eventualmente aprovado, a partir do próximo ano, inexistindo, portanto, motivos para sua aprovação urgente.

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Autor: Miqueas Liborio de Jesus

É Auditor Fiscal da Receita Municipal de Joinville, membro Julgador da Junta de Recursos Administrativos Tributários – JURAT e Professor de Direito Tributário. Graduado em Ciências Jurídicas (Direito) pela Universidade da Região de Joinville – Univille e especialista em direito tributário (MBA) pela Fundação Getúlio Vargas.